检察机关在农村扶贫领域开展公益诉讼的困境与对策

检察机关在农村扶贫领域开展公益诉讼的困境与对策

□丁家辉  黄春鸿

  随着经济不断发展,我国农村地区环境污染等损坏公共利益的问题不断出现,严重影响我国社会主义新农村建设进程。但由于历史、地理等因素,农村地区的公益问题一直以来都被大众忽视。打赢脱贫攻坚战是党中央的重要决策部署。在开展扶贫过程中,由于各种原因,农村一些公共利益也受到损害。检察机关作为法定的公益诉讼起诉人,在扶贫领域开展公益诉讼,是服务大局、发挥检察职能的重要抓手,也是保护农村公共利益的最后一道防线。因此,在扶贫领域开展公益诉讼不仅是履行检察机关法定职责的应有之义,也为脱贫攻坚战取得最终胜利提供有力保障,为我国治理能力和治理体系现代化提供强有力支撑。

  一、当前农村地区扶贫领域有关公益的突出问题

  (一)环境污染问题严峻

  在农村地区特别是贫困地区,脱贫致富成为压倒一切的中心工作。当前,养殖业成为农村地区重点打造的扶贫项目。但由于养殖户文化水平较低、环境保护意识不强、片面追求经济利益等因素,这些项目一般都没有进行环境评估,建设也缺乏规划,导致环境污染事件时有发生。

  (二)非法占用土地问题突出

  一是非法占用农用地违规建房。由于人口增长、收入增加等原因,农村违规建房现象较常见。二是违规占用国家、集体的土地进行经济活动。在农村地区,人们对国家、集体财产的保护意识不强,相反有些人处心积虑侵占国家、集体财产。特别是村里可利用的闲置土地基本被村民占用为农耕种植。由于参与违法用地农户较多、时间较长,种植的人群中有贫困户、非贫困户等,如果贸然一刀切进行处理,反而不利于农村社会稳定。

  (三)骗取国家专项资金的问题不容忽视

  当前国家对农村地区的扶持力度不断加大,对扶贫工作的投入不断增加,这些措施为农村地区社会经济快速发展提供了强有力的支撑。但在有些地方,由于资金监管方式落后、监管覆盖面不够广、审核过程不严谨,一些法律意识不强的村民钻监管漏洞,将国家扶贫专款骗为己有。

  二、问题存在的原因分析

  (一)地理文化现实等因素限制

  首先,我国农村特别是贫困农村大多地处偏远,且多为山区,交通不便。一些污染环境的项目建设在人迹罕至的山里,不易被人发觉。发生污染事件后,由于山区多山多树,以及南方地区雨水充沛,污染很快被大自然消化、沉积。

  其次,我国农村地区大多为熟人社会,宗族势力强大,人与人之间有着千丝万缕的关系,发生损害公益事件后,大多选择相互包庇,导致线索难以被发现。

  再次,一些地方仍持“唯发展论”,认为只要经济发展了,其他问题不重要,特别是现阶段脱贫任务重时间紧,为了发展经济往往有意无意忽略公益被损害的情况,没有真正领会“绿水青山就是金山银山”的深刻内涵。

  (二)村民法律意识淡薄

  一是不懂法。农村地区的村民文化水平相对低,法律观念淡薄。一些村民至今仍认为其家庭承包的土地就是自己的,怎么处置与别人无关。

  二是相应的处罚机制未能发挥作用。有些村民看到他人侵占国家、集体利益却没有受到相应的惩罚,潜意识里认为不占就是吃亏、占了也没事,形成破窗效应,最后就形成“谁不占便宜谁就是傻子”的社会观念。

  (三)各方主体参与不足

  农村地区扶贫领域公益诉讼的参与主体有检察机关、相关领域监管部门、村民委员会以及当地村民。

  一是检察机关主动介入调查程度不够。当前我国检察机关设置的最低层级是县区级,对广大农村地区鞭长莫及。再加上人少案多矛盾突出,主动作为动力不足。虽然有驻乡镇检察室,但由于工作人员少、宣传不到位等原因,不能及时发现存在的问题,其职责无法有效发挥。此外,检察机关还存在与其他行政机关跨部门协调机制未能真正建立的问题。

  二是相关领域监管部门未能真正实施有效监管。目前农村地区公益诉讼涉及的主管部门主要有财政、生态环境、自然资源、住房和城乡建设、农业农村等部门,多数事项涉及多部门业务范围。但由于职责划分不明晰,导致出现“九龙治水”的情况。

  三是村民委员会以及当地村民参与意愿不高。从我国现有法律对公益诉讼原告资格的规定来看,公民不能作为原告。而在农村公益损害案件中,村民委员会及不特定的村民群体是直接受害者,却没有原告资格,导致他们陷入不能管的困境,久而久之就产生不想管的惰性。还有一些村民担心举报违法行为后受到被举报人的威胁或伤害而不敢举报。

  三、检察机关推进扶贫领域公益诉讼工作的路径

  (一)理顺公益诉讼与脱贫攻坚之间的关系

  在农村贫困地区,检察机关通过制发诉前检察建议、提起行政公益诉讼,督促行政机关依法履职,对破坏生态环境和资源、侵占集体利益等损害村民切身利益的行为提起诉讼,打击扶贫领域犯罪,保障扶贫资金安全,维护贫困群众切身利益,助力打赢脱贫攻坚战。

  (二)完善与相关行政机关的协调机制

  为保证国家法律统一正确实施,切实维护社会公共利益,检察机关应与各相关行政机关充分协商、统一思想,使行政机关转变观念,充分认识行政公益诉讼不是挑刺、也不是为了干预行政机关行政,而是督促行政机关积极履行职责,使公共利益得到最大程度保护。通过与有关部门签署合作机制等方式,将各自领域公益诉讼的衔接、协作配合以文件的形式固定下来,促进公益诉讼工作顺利展开。在发生公益损害事实后,检察机关要敢于开展行政公益诉讼,督促相关部门履职尽责,有效防止行政不作为、乱作为。实施检察建议公开公告、宣告制度,借助社会监督力量增强检察监督的刚性。

  (三)加强公益诉讼法治宣传

  检察机关进行公益诉讼时,通过电视直播、报道宣传、张贴公告等方式对诉讼活动进行宣传,让社会各界了解案件发展、持续追踪,并将审判信息和审判结果依法公开,实现公益诉讼的法律效果和社会效果最大化,即让广大群众知道公益诉讼这项制度的存在以及损害公共利益将导致的严重后果,震慑潜在违法者,教育广大村民;使农村公益问题从“有人怨,无人管”到村民“自我约束,自我管理”的转变;达到处理少部分、教育大部分的目的,发挥法律的教育指导功能。

  (四)充分发挥村民委员会和当地村民在公益诉讼中的作用

  从理论上讲,村民委员会作为农村村民自治组织,是村民选举产生的,代表本村村民对农村事物进行管理。损害公共利益的行为损害的是全村的利益,村民委员会应主动作为履职尽责。村民委员会对本村情况最了解,检察机关可以依靠村民委员会开展收集、固定证据等工作。在进行实地调查时,依靠、信任村民委员会往往会达到事半功倍的效果。

  而村民大部分时间都生活在案发当地,公共利益受损关乎其长久切身利益,其有打击惩治这些损害公益行为的内在动力。因此要让村民敢于举报、敢于作证。要建立完善举报保密制度,规定泄露举报信息者的法律后果,让举报者能够安心举报。

  (作者单位:柳州市柳南区人民检察院)