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检察机关行使附条件不起诉裁量权的问题研究
2016-12-02 14:46:00   来源:平安百色网   责任编辑:潘超   (本文版权所有,未经授权,禁止转载)


□罗锐 谭彩艳
 
  内容摘要:公诉机关在作出检控决定时拥有一定的裁量权,是现代刑事诉讼制度的重要特征。随着社会形势的变化和检察制度的发展,各国检察机关的检控裁量权有逐渐扩大之势。附条件不起诉是检察机关起诉裁量权的一种重要形式,世界上很多国家和地区通过增设附条件不起诉,来扩大检察机关的起诉裁量权。在我国刑事政策理念中,其扮演着宽容的刑事政策角色,这一制度既与起诉便宜主义相契合,又符合刑事法的谦抑性原则,也体现了我国所提出的恢复性司法理念。附条件不起诉,不仅使未成年犯罪嫌疑人能避免因起诉而受有罪判决的前科烙印,更重要的是使未成年犯罪嫌疑人能于刑事设施外,依其自助的精神致力于自我的更生与自律,是一个值得推行和推广的理想刑事政策运作模式。本文通过对附条件不起诉制度概况、发展历程、价值理念进行简单阐述,并结合我国法律法规和检察理论对附条件不起诉的实施现状分析研究,提出完善的建议。
 
  一、检察机关行使附条件不起诉裁量权的基本理论
 
  (一)概况
 
  起诉裁量权,是指检察机关对移送审查起诉的案件,经审查认为有足够证据证明有犯罪事实,具备起诉条件,依法斟酌决定是否起诉的权力。对于可以行使裁量权的案件,检察机关依法律规定可以做出提起公诉、不起诉、暂缓起诉等决定。其中附条件不起诉是检察机关起诉裁量权的一种重要形式。
 
  附条件不起诉,是指对一些犯轻罪的未成年人,有悔罪表现,人民检察院决定暂不起诉,对其进行监督考察,根据其表现,再决定是否起诉的制度。
 
  附条件不起诉本质上是附有条件的不起诉,是一种有前提的“待诉权”,介于起诉和不起诉之间,因此根据犯罪嫌疑人的表现可能会产生两种不同的效力:(1)犯罪嫌疑人在考察期内有法定情形,检察机关撤销附条件不起诉决定,对犯罪嫌疑人提起公诉。此时犯罪嫌疑人已经履行的义务,不得请求返还或者赔偿。(2)犯罪嫌疑人在考察期内,不具有应当起诉的情形,考验期满后,检察机关在就应该作出不起诉决定。该不起诉决定不仅具有终结诉讼程序的效力,而且也是对案件事实的实体判定,犯罪嫌疑人所实施的行为,无论从实体上还是从程序上都不得视为犯罪。
 
  (二)价值理念
 
  1、完善检察机关自由裁量权
 
  我国检察机关所享有的不起诉权包括三种:第一、绝对不起诉,指人民检察院对于犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪或依法不应追究刑事责任的,必须作出的不起诉决定。具体规定于新《刑事诉讼法》第15条、第173条第1款。第二、酌定不起诉,即《刑事诉讼法》第173条第2款规定的,检察机关有权对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的犯罪嫌疑人,决定是否做出不起诉决定。第三、存疑不起诉,指人民检察院对于证据不足的案件,经过补充侦查,仍认为证据不足的依法作出的不起诉决定。在这三种不起诉中,对于绝对不起诉,检察机关没有裁量权。存疑不起诉中,是由于证据方面不符合起诉条件,理论与实践上都是不应当起诉,不能认为是起诉裁量权的规定。因此,检察机关仅在酌定不起诉中被赋予了起诉裁量权。
 
  检察实践中,酌定不起诉的适用率低,一些省市在5%左右。很多地方即使对未成年案件,适用不起诉的比率也仅仅为2%左右。而国外很多检察官裁量不起诉的比率一般都在30%左右。造成我国这种状况的原因是:其一,立法对酌定不起诉规定了较为严格的条件,适用范围较小。其二,存在有罪必罚、有罪必诉的思想观念,认为对有罪的人决定不起诉会放纵犯罪,削弱打击惩罚的力度,使检察机关不敢或不愿适用。其三,法律虽然对酌定不起诉有明确授权,但具体操作不容易把握。对于公安机关提请审查起诉的案件,检察机关处于相互部门利益的考虑,很少行使不起诉裁量权,常常代之以退回补充侦查,从某种意义上说,是一种法律资源的浪费。这就直接导致在司法实践中,检察机关自由裁量权的行使领域十分有限,不能很好地体现蕴涵公诉权的检察权的运行价值。附条件不起诉的确立,扩大了检察机关起诉裁量权的行使领域,利于其依法独立行使检察权。
 
  2、起诉便宜主义
 
  起诉便宜主义,在《法律大辞典》中是这样被定义的:“谓追诉机关对犯罪事实已明,而与诉追条件亦相符合时,仍得自由参酌情形决定是否提起公诉主义也。”在起诉便宜主义下,检察官享有一定的自由裁量权。可根据犯罪的情节和其社会危害性等情况来决定是否对犯罪嫌疑人提起公诉,是否对其追究刑事责任。就起诉阶段而言,该制度使得大量案件不必提起诉讼,节省了检察官的很多时间和精力。起诉便宜主义在一定程度上弥补了起诉法定主义中过于死板,缺乏一定的灵活性,不利于实现刑罚的个别公正性和轻刑主义的刑事政策的不足。并进而提高诉讼效率,节约诉讼成本。
 
  3、刑罚的轻缓化
 
  现代刑事司法理念认为“犯罪既非犯罪人自由意志的选择,也不是天生固有的,而是不良社会环境的产物,国家不应惩罚作为社会环境牺牲品的犯罪人,而应当用刑罚来教育改造他们,使其尽快回归社会,因而矫正、教育、改造犯罪人,以保卫社会,才是刑罚的目的”。对未成年所犯的情节显著轻微,又具有相应的悔罪表现的行为,给予其一定的暂缓起诉期间,使不该进入审判阶段的案件适时终止,既缩短了案件办理的周期,又能避免案件拖延给社会秩序带来的不稳定性,帮助犯罪人获得更好的教育和改造,早日回归社会,做一个对社会有用的人,充分体现了刑罚的轻缓化思想。
 
  4、加强对未成年人保护
 
  当前未成年人犯罪形势严峻,对其法律保护的专业性和诉讼程序完备性都提出了更高要求。依据“教育、感化、挽救”的方针以及“教育为主、惩罚为辅”的原则,办理未成年人案件,应当注重保护工作。附条件不起诉制度,就使得犯罪性质不严重,初次、偶犯作案的未成年人在其行为未被处理而自身又有悔罪意识的情况下,保持较稳定的生活学习状况,约束自我,避免被定罪判刑,最大限度避免在未成年身上留下刑事犯罪记录,使他们得到学校家庭乃至社会力量的教育挽救,更好融入社会。
 
  二、检察机关行使附条件不起诉裁量权的历程与现行状况
 
  (一)发展历程
 
  在我国,最早进行附条件不起诉司法实践的是上海市长宁区人民检察院。1992年初,上海市长宁区一名16岁的待业青年和几个朋友偷窃了价值1000多元的物品,当地公安机关侦查完毕后将该案移送到长宁区检察院审查起诉。未成年人起诉科的办案人员考虑到这个男孩年龄比较小,犯罪情节也比较轻微,于是对其作出了延期起诉、考察3个月的处理决定。考察期内这个男孩表现良好,当年5月,长宁区检察院决定对他给予从宽处理,按当时的规定对其作出“免于起诉”的处理决定。之后附条件不起诉制度在我国经历了初创、发展推广到停顿、再依法确立的阶段。在该制度推广的高潮时期,全国约有三分之一的检察院试行附条件不起诉制度。对于负责追究刑事犯罪的检察机关及具体办案人员而言,如何在给这些未成年犯罪嫌疑人以必要的警告而又能不追究其刑事责任,给其改过自新的机会,按照当时的法律规定是找不到解决办法的,这给附条件不起诉制度的产生提供的土壤。因为附条件不起诉制度的能够很好的满足当时的社会需要,因此,该制度在各地基层检察机关很快就得到了广泛的适用。在我国附条件不起诉制度的被大范围推广的同时我国刑事诉讼制度的变革也在进行,对检察机关的公诉权有了新的认识。新《刑事诉讼法》在第271条、第272条、第273条对附条件不起诉制度进行了明确的规定,这标志着附条件不起诉制度以法律明文规定的方式被正式确立于我国刑事诉讼制度之中。笔者认为,新刑事诉讼法中关于附条件不起诉的所作的规定,基本符合我国当前社会现实需要,实现了与当前刑事诉讼制度体系的有效融合。
 
  (二)现行立法模式
 
  1、适用对象及适用罪名。新刑事诉讼法规定的附条件不起诉制度适用对象仅限于未成年犯罪嫌疑人;适用罪名方面,仅限于刑法分则第四章、第五章、第六章中规定的犯罪种类。由于未成年人犯罪所涉嫌的罪名往往多发于侵犯公民人身权利、侵犯财产权利、妨害社会管理秩序等方面,可以说,刑法分则第四章、第五章、第六章中的罪名已基本涵盖了上述未成年人经常涉足的犯罪行为。
 
  2、适用条件。一方面,在刑期上,新刑事诉讼法规定的附条件不起诉制度限定在“可能判处1年有期徒刑以下的刑罚”的限度内。笔者认为,这里所说的“可能判处1年有期徒刑以下的刑罚”,应当理解成为实际裁判的宣告刑而非法定刑,“如果考虑犯罪状态、未成年人在犯罪中一般为从属地位以及自首、立功等事后的量刑情节,依法从轻或减轻后,大部分犯罪案件的未成年人均可能被判处1年有期徒刑以下的刑罚,适用的案件数量是相当之大的”。如果理解成是法定刑,那么该制度的适用空间会非常小,这不符合该制度设立的初衷。另一方面,犯罪行为要符合起诉条件,就是指案件犯罪事实已查清,且证据确实、充分,符合刑事诉讼法所规定的提起公诉条件。对于那些依据法律规定符合法定不起诉、证据不足不起诉条件的案件,不得适用附条件不起诉。
 
  3、要求具有悔罪表现。笔者认为对此应做较为宽泛的理解,如认罪态度好,主动向被害人及其家人赔礼道歉,积极赔偿被害人损失,取得谅解等。这些都是犯罪嫌疑人悔罪心态的具体表现形式,但我们不能要求这些条件在适用过程中都必须完全具备,只能说,能反映犯罪嫌疑人悔罪心态的条件越多,适用附条件不起诉的可能性就越大。
 
  4、监督考察。对于附条件不起诉决定作出之后,规定了六个月以上一年以下的考验期,而且对考察内容作了规定,必须遵守法律法规,服从监督;按照考察机关的规定报告自己的活动情况;离开所居住的市、县或者迁居,应当报经考察机关批准;按照考察机关的要求接受矫治和教育。在矫治和教育的具体内容方面,最高人民检察院出台的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》对之进行了具体的细化。
 
  三、完善建议
 
  附条件不起诉制度的设立是一个复杂的系统工程,关系到侦、诉、审的整个诉讼过程,仅仅止步于检察机关内部是无法在实践中得以有效运转的。而且,附条件不起诉的实践运作还必须制定详细的适用标准、适用程序等规定,监督机制、制约机制等配套措施也是不可或缺的重要组成部分。应当以检察机关为主导,体现检察裁量权的重要地位,同时基于附条件不起诉的核心价值,应在确保实体正义和程序正义的前提下,充分借鉴各地的实践经验,构建附条件不起诉程序。
 
  (一)完善启动程序
 
  关于附条件不起诉的提起及审批问题,新刑事诉讼法及《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》中都没有具体规定。有学者认为提起权定位于主诉检察官,经过主诉检察官提出,主诉检察官会议讨论通过,报分管检察长。这样做,主要考虑暂缓不起诉的严肃性,把不起诉的内涵和外延尽量控制在法律、法规的范畴内。承办的主诉检察官对轻罪被告人案件经阅卷、提审嫌疑人、复核主要证据,认为符合暂缓起诉条件的,提出暂缓起诉的审查意见并经诉检察官会议批准。”
 
  笔者认为附条件不起诉的启动可以有两种方式,一种是犯罪嫌疑人或者其法定代理人、近亲属和辩护律师书面申请,请求检察机关根据案件情况对犯罪嫌疑人作出附条件不起诉。附条件不起诉的结果和犯罪人有着直接的利害关系,拥有附条件不起诉的提案权是其在诉讼中享有的当然权利。另一种是检察人员在审查案件时,如果认为犯罪嫌疑人符合附条件不起诉条件,而提出对其拟作出附条件不起诉,且检察机关的启动应占据主导地位。因为对于是否符合附条件不起诉条件,所需考察的条件是多方面的,不仅包括案件本身,还包含很多犯罪嫌疑人个人及其所处环境方面的因素,显然检察机关对这些条件的理解和把握会更为全面,而且对提起的主体作出明确规定,显然更便于从宏观上控制质量,从微观上严格掌握条件。但不管是以何种方式启动附条件不起诉程序,都必须事先征得犯罪嫌疑人的书面同意,否则即使附条件不起诉作出,被不起诉人仍拒绝履行义务,后续程序无法进行,反而浪费了司法资源。
 
  启动附条件不起诉后,检察机关应明确告知犯罪嫌疑人附加条件、考察期限和不利后果等,并听取犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人的意见;同时应告知公安机关和被害人,并听取公安机关、学校、社区(村组)及基层组织有关人员以及被害人及其委托代理人、法定代理人或近亲属的意见。当然,检察机关也可以邀请犯罪嫌疑人的法定代理人或与其有密切关系的人员到场,参与对犯罪嫌疑人作出附条件不起诉决定前的质证,以加强附条件不起诉案件办理的透明度,保障犯罪嫌疑人的合法权益。
 
  (二)改进审批程序
 
  承办案件的检察官应当对案件证据及其他相关情况详细审查,认为符合附条件不起诉条件的,可以制作案件审查报告,提出拟作出附条件不起诉的意见。经部门负责人审核、科室集体讨论,提交检察长或检察委员会,以最终决定是否适用附条件不起诉。关于适用附条件不起诉的决定权由谁行使,一种观点认为应由使主管检察长行使,另一种观点认为应由检察委员会行使。笔者赞同第一种观点。附条件不起诉决定并非是一种终局的处理方式,因此完全没有必要参照关于不起诉决定应由检察委员会讨论决定的规定。由主管检察长决定是否适用附条件不起诉,既符合效率原则,又可以对具体的办案人员形成一定的制约,这样既满足的制度在实际应用中的可行性,又可以实现对权力进行制约的必要性。
 
  (三)推行帮教考察的配套模式
 
  较好的帮教条件是适用附条件不起诉必须具备的前提。在以往的司法实践中,为了保证附条件不起诉适用过程中考察、帮教工作的顺利进行,大部分试行附条件不起诉的地方都把良好的考察、帮教条件作为适用附条件不起诉的前提,因为只有具备一个良好的帮教条件,才能为附条件不起诉决定作出之后继续进行的考察、帮教措施提供可供发挥作用的平台。对于未成年被不起诉人而言,由于其心智还不成熟,辨别是非和自我控制能力差,容易受到不良风气的影响,可能重新走入歧途,落实帮教制度就显得尤为重要。
 
  首先,附条件不起诉的跟踪考察内容:建立考察档案,检察机关与家长或者家长、学校、社区三方共同制定考察计划和协议,检察机关定期或不定期回访考察和进行帮教,未成年犯罪嫌疑人定期提交书面思想活动材料等内容。在前期各地方检察机关制订的附条件不起诉制度相关实施细则中还有诸如参加社会公益劳动、和被害人达成和解协议、向被害人赔礼道歉及赔偿损失等内容的规定。其次,可以借鉴海淀区人民检察院试点的“社工介入制度”思想方式和运行模式,将社会工作引入到司法办案中,对涉案人员进行调查和帮教。探索以“检察机关购买社会服务”的模式,实行专业化、社会化的考察帮教。此外,在经济相对落后的地区,由社区或者村委会等基层组织牵头,吸纳一些品德高尚、素质较高的人员如教师、干部、大学生等担任志愿者,检察机关根据被帮教人的具体情况确定帮教人员以及帮教小组负责人,然后同帮教小组负责人、帮教对象或者其法定代理人签订《帮教协议》,明确三方责任。最后,这些考察、帮教工作的有效实施,绝不是检察机关单方面努力能够完成的,需要多个部门的配合,还需要以具备相应的物质条件作为基础。
 
  (四)启用听证制度
 
  为了使与案件相关的人员有机会参与附条件不起诉的事中监督,从而增强执法的透明度和公信力,防止检察机关公诉权的滥用,有必要在附条件不起诉中启用听证制度。附条件不起诉听证制度是指检察机关对拟作附条件不起诉处理的案件,在做出附条件不起诉决定前,召集侦查人员、被害人、犯罪嫌疑人和其他相关人员一起,就附条件不起诉的适用问题相互交换意见,听取各方的意见和理由,最后再决定是否适用、如何适用的一种制度。具体设计如下:第一、听证适用的范围。听证不是必经程序,而是根据案件的复杂程度、案件影响的大小、对案件事实及证据情况的认识程度或对犯罪嫌疑人个人情况的了解程度等方面情况,在认为有必要时,检察机关启动或者被害人要求启动听证,听取各方意见,明确是否符合附条件不起诉条件。第二、听证的效力。该听证程序只是一种调查程序,必然要求其在附条件不起诉决定做出之前进行,其属于调查层面的问题,而不是决定层面的问题。在听证的基础上做出决定,是听证制度的重要内涵。附条件不起诉这种裁量权只能由检察机关行使,听证的结果仅仅是检察机关下一步是否做出附条件不起诉决定的参考,它不能直接代替检察机关做出附条件不起诉的决定。第三、听证的作用。侦查人员、被害人、犯罪嫌疑人及其代理人,人民监督员等参加听证程序,显然对于认清案件事实、了解犯罪嫌疑人真实情况、落实赔偿责任是有帮助的。通过召开听证会的形式,让检察机关阐述做出附条件不起诉决定的理由和根据,进行“面对面”的质证和辩论,这就是一种有效的监督制约机制。
 
  (五)设立有效的监督制约机制
 
  检察官行使起诉裁量权必须在法律规定所允许的范围内进行,符合相应的制度条件,逾越法律的裁量是不被允许的。“一切有权力的都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”对附条件不起诉制度的制约和控制应当是全方位的,既要有检察机关内部制约机制和外部的权力监督措施,也要赋予受害人健全的权利救济途径。
 
  其一,检察机关的内部监督。如果上级人民检察院发现下级人民检察院的不起诉决定有误,应当通过书面形式予以撤销或者指令下级人检察院纠正。因此,上级检察机关对下级检察机关附条件不起的监督、制约,是一种最为直接、简单和有效的方式,有利于检察机关慎重作出正确的附条件不起诉决定。其二,被害人的监督。《刑事诉讼法》规定,人民检察院在作出附条件不起诉决定以前,应当听取公安机关、被害人的意见。被害人作为犯罪行为的直接受害者,往往处于弱势地位,附条件不起诉的作出对其权益影响甚大。被害人如果对检察机关作出的附条件不起诉不服,可以在收到附条件不起诉决定书之日起7日内向上级检察机关申诉,要求提起公诉,如果意见不被采纳,可以向人民法院起诉。也可以不经申诉,直接向法院起诉。其三,公安机关,人民法院的监督。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候,可以要求复议,如果意见不被接受,可以向上一级人民检察院提请复核。对于侵犯国家和社会公共利益没有具体被害人的轻微刑事案件,为防止检察权的滥用,检察机关的附条件不起诉决定应当向同级人民法院备案。人民法院对检察机关附条件不起诉决定是否正确进行审查,通过对案卷和有关材料的审查,提出建议。其四、人民监督员制度自试点以来,获得了社会各界的理解、支持及肯定,其监督已经成为社会监督中非常行之有效的形式,取得了良好的监督效果。检察院应及时将附条件不起诉决定、案件的基本情况、案件有关证据资料等重要信息抄送给对案件进行监督的人民监督员,让其对案件有足够的了解,才能提出公正的监督意见。如果参加监督的多数人民监督员对检察委员会的附条件不起诉决定有异议的,可以要求提请上一级人民检察院复核,上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果,上一级人民检察院的决定,下级人民检察院应当执行。
 
  结语
 
  起诉裁量在调节司法运作,控制诉讼进程,分配司法资源方面发挥了非常重要的作用。为了充分发挥起诉裁量制度的作用,实行附条件不起诉,需侧重于对制度设计的合理性及可操作性的关注,应进一步细化附条件不起诉制度的适用条件,设立有效的监督制约机制,防止附条件不起诉制度异化。应在现今《刑法》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的基础上,通过实践和理论研究不断加以完善,使之形成新型系统的起诉裁量制度。
 
 
 
  

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